Por: Nohelia Llerena Ccasani, directora Del Consejo Nacional De Minería, CONADEMI
Resumen: El presente texto intenta responder a la consulta sobre si un ciudadano peruano que dispone de capital puede, por ese solo hecho, dedicarse lícitamente a la pequeña minería. La respuesta rápida es afirmativa en principio, pero condicionada al cumplimiento de un conjunto articulado de requisitos legales, administrativos y ambientales que van mucho más allá del mero financiamiento inicial.
100 PREGUNTAS Y RESPUESTAS SOBRE MINERÍA EN EL PERÚ – PREGUNTA 001
I. INTRODUCCIÓN
Como es ampliamente reconocido, la minería es una de las actividades económicas más relevantes del Perú, no en vano contribuye de manera significativa al Producto Bruto Interno (PBI), a las exportaciones y a las finanzas públicas a través del canon minero. Sin embargo, la pregunta inicialmente sencilla, puede tener más de una respuesta: ¿puede cualquier ciudadano peruano con capital disponible decidir, mañana, iniciar un negocio de pequeña minería?
La normativa vigente nos indica que sí, que la Constitución Política del Perú garantiza el derecho a la libre iniciativa privada (artículo 58°) y a la libertad de empresa, comercio e industria (artículo 59°). Sin embargo, la minería no es una actividad económica ordinaria. Los recursos minerales son bienes de dominio público, pertenecen a la Nación, y su aprovechamiento está sujeto a un régimen concesional que el Estado administra con un conjunto exigente de condiciones.
Este texto examina el marco normativo desde la perspectiva práctica de quien, con financiamiento disponible, ha decidido apostar por hacer empresa en el país, y operar una unidad de pequeña minería. Para este objeto se considera el rubro constitucional, la Ley General de Minería, los mecanismos de formalización y la realidad del proceso administrativo que supone obtener todas las autorizaciones necesarias.
II. EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS RECURSOS MINERALES
2.1. Los recursos naturales como bienes de la Nación
El punto de partida es el artículo 66° de la Constitución Política del Perú de 1993, que establece que los recursos naturales —renovables y no renovables— son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento y, por ley orgánica, fija las condiciones de su utilización y otorgamiento a particulares. Este principio de dominio eminente del Estado sobre los recursos minerales es la razón por la que nadie puede simplemente iniciar una actividad minera con el solo hecho de tener dinero: requiere una habilitación estatal previa.
Esta postura es coherente con la tradición jurídica latinoamericana y con el régimen de regalías, según el cual el subsuelo y sus riquezas pertenecen al Estado con independencia de quién sea el propietario del suelo superficial. El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-92-EM (en adelante, «LGM»), recoge este principio en su artículo 1°, al establecer que todos los recursos minerales pertenecen al Estado y que su aprovechamiento se realiza en armonía con el interés público.
2.2. La libertad para solicitar concesiones y desarrollar actividad minera
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 2° de la LGM establece que «todas las personas, naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, tienen igual derecho a solicitar concesiones mineras». Esta norma materializa, en el ámbito minero, el mandato constitucional de libertad de empresa. En consecuencia, sí, cualquier peruano —y también cualquier extranjero— puede en principio solicitar una concesión minera y desarrollar actividad minera en el Perú.
«Todos los recursos minerales pertenecen al Estado; su aprovechamiento se realiza bajo el principio del interés público y de la protección del medio ambiente.» — Art. 1° LGM (D.S. N.° 014-92-EM)
La pregunta que sigue, sin embargo, es: ¿basta con tenerla? La respuesta es no. La concesión minera confiere al titular el derecho exclusivo a explorar y explotar el área concesionada, pero ese derecho solo puede ejercerse una vez obtenidas una serie de autorizaciones adicionales, como se detalla en adelante.
III. CATEGORÍAS DE MINERÍA: LA PEQUEÑA MINERÍA COMO PUNTO DE ENTRADA
La legislación peruana clasifica la actividad minera en cuatro categorías, en función de la capacidad de producción y del área operativa:
- Gran Minería: producción superior a 5,000 toneladas métricas por día (TM/día) para minerales metálicos.
- Mediana Minería: entre 350 y 5,000 TM/día.
- Pequeña Minería: hasta 350 TM/día para minerales metálicos (o hasta 1,200 m³/día para no metálicos) y área de hasta 2,000 hectáreas para minería aluvial.
- Minería Artesanal: hasta 25 TM/día para metálicos (o 100 m³/día para no metálicos), con métodos predominantemente manuales.
Para el ciudadano que evalúa iniciar una actividad con capital limitado, la pequeña minería y la minería artesanal son las categorías más accesibles en términos de inversión inicial y de exigencias técnicas. La Ley N° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, y su Reglamento (D.S. N.° 013-2002-EM), establecen un régimen especial diseñado precisamente para facilitar el acceso formal de estos operadores al sistema legal.
IV. LOS REQUISITOS REALES PARA OPERAR: EL DINERO NO ES SUFICIENTE
Supongamos que el ciudadano peruano X dispone del capital suficiente para iniciar operaciones. ¿Qué debe hacer exactamente? La respuesta implica recorrer, como mínimo, los siguientes hitos:
4.1. Obtener una concesión minera ante INGEMMET
El primer paso es solicitar una concesión minera ante el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET), entidad adscrita al Ministerio de Energía y Minas (MINEM). La concesión se otorga sobre cuadrículas de 100 hectáreas (unidades básicas), y su titular adquiere el derecho exclusivo a explorar y explotar los recursos minerales del área concedida. El proceso incluye el pago de un derecho de vigencia anual y el cumplimiento de metas de inversión o producción para mantener la concesión activa.
Cabe subrayar que la concesión minera es solo el primer eslabón. Otorga el derecho, pero no la autorización para operar.
4.2. Obtener la certificación ambiental
Todo titular de una concesión minera que pretenda iniciar labores de exploración o explotación debe contar con un instrumento de gestión ambiental aprobado. Para la pequeña minería, esto puede ser una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental Semi Detallado (EIA-sd), dependiendo de la magnitud de la operación. La competencia para aprobar estos instrumentos recae en las Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM) o en el MINEM, según la categoría.
4.3. Autorización de uso de agua ante la ANA
La actividad minera, en prácticamente todas sus modalidades, utiliza agua. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) es la entidad encargada de otorgar las licencias de uso de agua, incluyendo para uso minero. Sin esta autorización, la operación no puede ejecutarse legalmente.
4.4. Acuerdo con el propietario superficial
El artículo 7° de la LGM dispone que, para el ejercicio de las actividades mineras en tierras de propiedad privada, se requiere acuerdo previo con el propietario del suelo o servidumbre minera otorgada por el MINEM. Este es un requisito que frecuentemente genera conflictos, pues el titular de la concesión minera y el dueño del terreno superficial suelen ser personas distintas.
4.5. Autorización de inicio o reinicio de actividades
Una vez obtenidas las autorizaciones anteriores, el titular debe solicitar ante el Gobierno Regional correspondiente (a través de la DREM) la autorización de inicio o reinicio de actividades de explotación. Solo con esta autorización el operador puede iniciar la extracción de minerales de forma legal.
En síntesis: concesión (INGEMMET) + certificación ambiental (DREM/MINEM) + uso de agua (ANA) + acuerdo superficial + autorización de inicio (Gobierno Regional). El dinero es condición necesaria pero no suficiente.
V. LA FORMALIZACIÓN MINERA COMO VÍA HABILITANTE
En el contexto peruano, es indispensable distinguir entre la minería informal y la ilegal.
El minero informal es aquel que realiza actividad minera sin haber completado el proceso formal, pero que ha manifestado su voluntad de formalizarse y se encuentra dentro del proceso de formalización establecido por el Estado. El minero ilegal, en cambio, opera al margen de todo proceso legal y está sujeto a sanciones penales y administrativas.
Desde el año 2012, el Estado peruano ha implementado sucesivos regímenes de formalización minera (Decreto Legislativo N° 1105, Decreto Legislativo N° 1293, entre otros), orientados a que los pequeños mineros y mineros artesanales que ejercen la actividad sin los permisos completos puedan transitar hacia la formalidad. Este proceso involucra la inscripción en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), la acreditación del área de trabajo y el cumplimiento progresivo de los requisitos mencionados en la sección anterior.
Para el ciudadano X que parte de cero con capital disponible, la alternativa más prudente no es ingresar al régimen de formalización, sino seguir el camino regular: solicitar la concesión, gestionar los instrumentos ambientales y obtener la autorización de operación antes de iniciar labores.
VI. CONCLUSIONES
La respuesta a la pregunta planteada es afirmativa, pero con matices fundamentales. Sí, cualquier peruano con capacidad legal puede solicitar una concesión minera y aspirar a operar una unidad de pequeña minería. La legislación no establece restricciones por razón de origen, nivel educativo o experiencia previa.
No obstante, el capital económico es solo una de las condiciones necesarias. El proceso exige, adicionalmente, conocimiento del marco regulatorio, capacidad de gestión administrativa ante múltiples entidades públicas (INGEMMET, MINEM, DREM, ANA, Gobierno Regional), negociación con propietarios superficiales y cumplimiento de estándares ambientales. La ausencia de cualquiera de estos elementos puede convertir una inversión en un activo inútil o, peor aún, en fuente de responsabilidad civil o penal.
En consecuencia, el mensaje central implica que la ley habilita a cualquier peruano para dedicarse a la pequeña minería, pero la viabilidad real de esa empresa depende de la asesoría legal especializada, de la planificación estratégica del proceso administrativo y del cumplimiento irrestricto de las obligaciones ambientales y sociales. La inversión puede abrir la puerta; el conocimiento legal determina si se puede cruzar.
Complementando lo anterior, una tarea pendiente del legislador peruano, tarea urgente, -por cierto- es lograr adaptar el marco normativo a la realidad de la actividad diaria, que requiere una ley que regule a la Pequeña Minería de forma adecuada, que actualice el marco de desarrollo, los límites que no permiten que un empresario crezca, generando empleo y una economía sostenible que suma al crecimiento del país.
La formalización minera no debería ser un obstáculo burocrático, tendría que funcionar como la garantía de que la actividad extractiva se realiza en beneficio del titular, de la comunidad y del Estado, dentro de un marco de seguridad jurídica y sostenibilidad ambiental.